主權基金是什麼？和一般基金差異？主權基金運作原理及風險

作者：陳雅婷最後更新時間： 2025-05-21 11:32

總統賴清德於 5 月 20 日上午在總統府發表就職一周年敞廳談話，並宣布將成立「主權基金」，強化台灣對外經濟布局，並將提升國發基金功能以協助國內產業轉型。

那麼，「主權基金」究竟是什麼？如何運作？全球哪些國家有設立主權基金呢？下文將對主權基金進行詳細介紹。

內容目錄

賴清德 520 宣布成立台灣主權基金
主權基金是什麼？
主權基金與一般基金、外匯存底的差異
主權基金是如何運作的？
2025 全球主權基金排名 TOP10
台灣適合設立主權基金嗎？學者：3 大風險要過關
美國有設主權基金嗎？
總結

賴清德 520 宣布成立台灣主權基金

2025 年 5 月 20 日，總統賴清德在就職周年談話中正式宣布將成立台灣首個主權基金（Sovereign Wealth Fund, SWF），目標打造「國家級投資平台」，結合政府與民間力量布局全球，聚焦 AI、半導體、綠能等戰略產業。

根據規劃，主權基金將「對外投資國際市場，對內強化本土供應鏈」，呼應台灣「立足台灣、布局全球、加強美國」的經濟路線。

賴清德強調，成立時機「非常理想」，主因國際經濟局勢變動（如台美關稅談判、產業鏈重組）與台灣外匯存底穩定（截至 2024 年達 5,410 億美元，全球第 4）。不過，資金來源將以財政撥款、稅收超徵為主，央行明確反對動用外匯存底，避免影響金融穩定。

主權基金是什麼？

主權基金，全稱為主權財富基金（Sovereign Wealth Fund, SWF）是一國政府透過稅收盈餘、外匯存底、天然資源出口收益（如石油、天然氣）等方式積累的公共財富，該基金由專業機構管理，以長期戰略投資為核心目標。

根據國際《聖地牙哥原則》，主權基金有三大特徵：

政府擁有：中央或地方政府全資出資（如新加坡淡馬錫由財政部 100% 持股）；
對外投資：資產至少 30% 配置海外，分散地緣風險（如挪威 GPFG 持有全球 1.5% 股市）；
經濟目的：非短期救市，而是產業升級、跨世代財富儲備（如沙烏地 PIF 推動 2030 經濟轉型）。

簡單來說，主權基金就是「國家級財富管理工具」，由政府出資成立，專注長期戰略投資。

主權基金與一般基金、外匯存底的差異

為了更加了解主權基金是什麼，這裡我們簡單來了解一下主權基金與一般基金的差異。

1、主權基金 VS 一般基金

主權基金與一般民間基金有本質差異，主要體現為以下幾點：

比較項目	主權基金	一般基金
設立主體	政府（財政部、央行或專法機構）	私營金融機構（如投信、銀行）
資金來源	財政盈餘、外匯存底、天然資源收入	公眾募集或機構投資
核心目標	國家戰略（如產業升級、跨世代財富儲備）	投資人短期報酬最大化
風險承擔	中高風險（長期布局股票、私募、基建）	依產品類型調整（多數偏向穩健）
透明度	部分透明（如挪威）或高度機密（如中國）	須依法公開財報與持股

總的來說，主權基金是由政府成立的，具有明確的「戰略投資」功能，風險高但長期報酬潛力也更大。

案例：

挪威政府養老基金（GPFG）：全球最大（1.7 兆美元），來自石油收入，透明化投資全球 1.5% 股市，年化報酬 6.3%（25 年）。
新加坡淡馬錫主權基金：依《公司法》獨立運作，持股超過 2,500 家企業，2024 年報酬率 12%，聚焦科技與永續產業。
沙烏地 PIF：9,250 億美元，透過投資 F1、足球隊等，推動「2030 願景」經濟轉型。

另外，不同於國安基金等短期干預型工具，主權基金操作思維傾向靈活、獨立，並非針對短期市場波動而設計。

2、主權基金 VS 外匯存底

另外，主權基金和外匯存底也大有不同，最主要區別在於主權基金為長期增長，而外匯存底則住專注於短期流動性。

以下為兩者的主要差別對比：

對比項目	主權基金	外匯存底
目標	長期增值（年化報酬 5-10%）	短期流動性、匯率穩定
風險承擔	中高風險（股票、私募、基建）	低風險（美債、黃金）
透明度	部分透明（挪威）或機密（中國）	須定期公布（央行慣例）
台灣現況	擬立法籌設	5,410 億美元（全球第 4，2024）

案例：

挪威 GPFG：1990 年以石油收入成立，現為全球最大（1.7 兆美元），規定政府每年僅能動用 3% 收益，確保「石油挖完後，子孫仍有紅利」。
新加坡 GIC：管理 90% 外匯存底，過去 25 年年化報酬 9.4%，透過投資蘋果、輝達等科技股，將城市國家的資源轉化為全球影響力。

主權基金是如何運作的？

了解了主權基金是什麼後，接下來，我們需要明白主權基金誰來管？以及資金是從哪裡來的。

1、主權基金資金來源

主權基金的啟動資金，反映一國的經濟稟賦與戰略意圖。一般來說，主權基金資金來源有三種，分別為自然資源、外匯存底及國家財政盈餘。

自然資源型（如挪威、沙烏地）：挪威 GPFG 依賴北海石油稅收，規定「石油收入 100% 進基金」，累積 1.74 兆美元；沙烏地 PIF 則將 40% 石油出口盈餘轉為投資，目標 2030 年達 2 兆美元。
貿易順差型（如新加坡、韓國）：新加坡 GIC 管理 90% 外匯存底（8,470 億美元），韓國 KIC 動用外匯存底 20%，專攻 AI 晶片（輝達持股 9.21%）。
財政盈餘型（如台灣擬議）：台灣近 5 年稅收超徵 2 兆元新台幣，計劃以「財政撥款 + 超徵稅收」為主，央行明確反對動用外匯存底（含熱錢風險）。

賴清德政府規劃「主權基金 + 國發基金」雙軌，前者對外投資 AI、綠能，後者強化本土供應鏈，資金來源鎖定「非外匯」的穩定財政資金。

2、主權基金管理機構

當前主權基金有兩種模式，一種是由國家央行直接管理，如香港外匯基金由金管局兼管，40% 投資美股（台積電為前十大持股）。這種管理方法的好處是集中調度資源，如在 1998 年亞洲金融風暴中基金快速護盤港股。但壞處是流動性管理（外匯存底）與長期投資（主權基金）目標衝突，易淪為「保守儲備」。

另一種模式是由專業機構獨立運作，如挪威 GPFG 設立央行下屬機構 NBIM，新加坡淡马锡依《公司法》獨立運作（財政部 100% 持股，但不干涉經營）。

3、主權基金投資

最後，不同主權基金的資產配置不同。

如挪威 GPFG 的資產配置比較保守，其主權基金投資為：71% 股票（蘋果、微軟）+26% 債券（美歐公債）+1.9% 不動產，年化報酬 6.3%（25 年）。

而新加坡 GIC 資產配置更為基金，為65% 股票（騰訊、輝達）+25% 私募股權（東南亞新創）+10% 基建（歐洲離岸風電），年化報酬 9.4%（25 年）。

可以看到，大多數主權基金都是以股債為主，年化報酬率以長期為主。

2025 全球主權基金排名 TOP10

根據 SWFI 及各國官方更新（2025 年 Q2），當前規模排名前十的主權基金如下：

排名	基金名稱	國家	規模（美元）	成立時間	特色與投資重點
1	挪威 GPFG（政府養老基金）	挪威	1.74 兆	1990	全球最透明，71% 投資股票（含台積電第 8 大股東），ESG 準則排除軍火、菸草。
2	中國 CIC（中投公司）	中國	1.35 兆	2007	外匯存底轉型，支持「一帶一路」基建，2024 年增持美國科技股（蘋果、微軟）。
3	沙烏地 PIF（公共投資基金）	沙烏地	9,250 億	1971	石油財富，推動「2030 願景」，投資特斯拉、F1 賽事，2030 目標 2 兆美元。
4	阿布達比 ADIA	阿聯酋	9,930 億	1976	布局歐美基建（如希斯洛機場），低調持股全球 2,000 + 企業，年報從不公開。
5	科威特 KIA	科威特	1.03 兆	1953	全球最古老，石油收入轉型，34% 投資不動產（倫敦辦公大樓、紐約百貨）。
6	新加坡 GIC	新加坡	8,470 億	1981	外匯存底管理，聚焦 AI（輝達、超微）、綠能（歐洲離岸風電），年化報酬 9.4%（25 年）。
7	香港外匯基金	中國香港	5,889 億	1935	亞洲最老牌，穩定港元匯率為首，40% 投資美股，2024 年增持台股（台積電、鴻海）。
8	卡達 QIA（投資局）	卡達	5,100 億	2005	天然氣財富，買下巴黎聖日耳曼足球隊，近三年轉戰亞洲綠能（越南太陽能、台灣半導體）。
9	新加坡淡馬錫	新加坡	4,966 億	1974	依《公司法》獨立運作，持股騰訊、阿里，2024 年報酬率 12%，聚焦東南亞數位經濟。
10	韓國 KIC（投資公司）	韓國	2,065 億	2005	外匯存底轉型，2024 年狂買輝達（占美國持股 9.21%），搶攻 AI 晶片供應鏈。

在前十大主權基金中，6 成來自資源國（石油 / 天然氣），3 成來自貿易順差國（新加坡、韓國），僅香港以金融中心定位入榜。

台灣若以 5,000 億元新台幣（約 160 億美元）起步，規模接近印尼 Danantara（6,000 億美元）的 1/38，仍有擴張空間。

台灣適合設立主權基金嗎？學者：3 大風險要過關

台灣是否要成立「主權基金」爭論多年。

支持的學者認為，台灣具有產業優勢，如台灣半導體、ICT 技術領先，主權基金可協助企業全球併購（如投資美國 AI 新創）。另外，台灣近 5 年稅收超徵累積約 2 兆元，能提供穩定資金來源。

主權基金的設立更是符合國際趨勢的，韓國、新加坡皆透過主權基金強化經濟韌性，台灣需對抗地緣風險。

不過，也有學者認為，每個國家國情不同，在三個疑慮下，主權基金不一定適合台灣。

中央大學經濟系教授邱俊榮分析，台灣外匯含外資熱錢（如台股投資），動用可能引發擠兌。

而政大殷乃平指出，民主國家難避免立委質詢短期虧損（如勞退基金因「不能虧」而保守），主權基金建立恐影響長期策略。

最後，邱俊榮也指出，台灣不是 IMF（國際貨幣基金）會員國，萬一外匯用罄，無法獲國際紓困，須保留緊急備胎。

不過，賴清德在談話中也明確表示，台灣主權基金資金來源將以財政撥款、稅收超徵為主，明確反對動用外匯存底，避免影響金融穩定。

美國有設主權基金嗎？

在以上主權基金排名中，我們未看到美國的身影，那麼，作為最大的經濟體，美國有設主權基金嗎？

美國僅有一個州級主權基金——阿拉斯加永久基金，聯邦層面卻難以建立。

學者表示，在「財政赤字 + 政治干預」的背景下，美國聯邦很難建立主權基金。

首先，美國聯邦政府連續 20 年財政赤字（2024 年赤字 1.7 兆美元），缺乏穩定盈餘來源。特朗普曾提議動用關稅收入（年約 800 億美元），但前財長薩默斯直言：「用借來的錢投資，虧損將加劇債務危機。」

另外，民主黨與共和黨對投資標的爭議激烈。例如，2024 年佛州禁止州退休基金投資「中國相關產業」，顯示美國難以維持主權基金的「政治中立」。挪威 GPFG 因投資軍火遭抨擊，最終立法排除違反價值觀產業，但美國兩黨對「價值觀」定義南轅北轍。

唯一成功案例是阿拉斯加永久基金（796 億美元），來自石油稅收，每年發放全民股息（2024 年人均 1,700 美元）。但其成功因「單一稅源 + 州級規模」，聯邦層面無法複製。

美國失敗教訓凸顯台灣關鍵課題 ——主權基金須脫離政治綁架。政大殷乃平警告：「若立委質詢『為何買美國 AI 虧錢』，基金將被迫短線操作，喪失長期價值。」

總結

總的來說，賴清德政府推動主權基金，無疑是台灣邁向「經濟國際化」的重要一步。然而，從挪威的「全民共識」到新加坡的「專業獨立」，成功關鍵在於法律基礎、治理獨立性與長期視野。台灣若能克服政治干預、透明度不足等問題，主權基金有望成為「AI 時代的國家護城河」；反之，若淪為政黨工具或短期救市手段，恐重蹈其他基金的覆轍。

對於普通民眾來說，未來立法過程中，應監督「專法內容是否保障獨立性」、「投資標的是否與產業優勢結合」，讓主權基金真正成為「跨世代的財富守護者」，而非政治博弈的籌碼。

文章參考：總統府談話、央行報告、SWFI、台灣經濟研究院